《中华人民共和国乡村振兴促进法》由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议于2021年4月29日通过，自2021年6月1日起施行。这是我国首部以乡村振兴命名、旨在全面推进乡村振兴战略实施的法律，在我国城乡发展史上具有里程碑意义，从此，我国全面推进乡村振兴进入了有法可依的时代。

党的十九大提出实施乡村振兴战略，并将其写入《中国共产党党章》，这是新时代开启农业农村现代化新征程的重大决策部署。在党的十九大精神指引下，乡村振兴战略的顶层设计陆续展开。2018年1月，中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》对实施乡村振兴战略进行了全面部署，提出了总体要求，明确了长远方向。2018年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，细化和实化了五年内乡村振兴的工作重点和政策举措，部署了重大工程、重大计划、重大行动，建立了考核指标体系，确保乡村振兴战略有效执行和落地。2019年8月，中共中央印发了《中国共产党农村工作条例》，这是中国共产党历史上首次专门制定关于农村工作的党内法规，将深入实施乡村振兴战略贯彻到条例的各个方面，提出坚持走中国特色社会主义乡村振兴道路。2021年6月施行的《中华人民共和国乡村振兴促进法》，是为全面推动实施乡村振兴战略而出台的一部基础性、综合性，管长远、固根本的法律，这部法律与前期出台的2018年中央一号文件、《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》《中国共产党农村工作条例》一道，共同构成了我国实施乡村振兴战略顶层设计的“四梁八柱”。

《中华人民共和国乡村振兴促进法》的出台，为贯彻落实党中央决策部署、全面推进实施乡村振兴战略提供了有力法治保障，是中国特色“三农”法律体系的完善和发展，对促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，加快农业农村现代化，全面建设社会主义现代化国家具有重要意义。

《中华人民共和国乡村振兴促进法》的战略意义

 第一，《中华人民共和国乡村振兴促进法》是实施乡村振兴战略的法律基石与法治保障。乡村振兴战略是党中央、国务院立足我国经济社会发展实际与历史阶段，科学研判国内外发展局势后做出的重大决策部署。党的十九大以来，围绕实施乡村振兴战略，党中央、国务院及各级、各部门立足自身职能、职责出台了多项政策文件，有力推动了乡村振兴战略的开展与实施。然而，在推动实现乡村全面振兴这项重大历史性任务面前，现有政策措施还缺乏统筹协调，力度还远远不够，必须从法律层面将党中央有关乡村振兴的系列重大决策部署制度化，把行之有效的政策措施法定化，把全国人民对实现乡村振兴的心理预期稳定化。《中华人民共和国乡村振兴促进法》的出台，进一步完善推动了实施乡村振兴战略的顶层设计，规范和健全了推进乡村振兴战略全面实施的组织体系、体制机制、权责划分和监督检查等相关事项，并通过法律的形式将其转化为国家意志和全社会的行为准则，为确保实现乡村全面振兴真正起到了保驾护航的作用。

第二，《中华人民共和国乡村振兴促进法》是中国特色“三农”法律体系的完善与发展。我国高度重视“三农”领域立法。改革开放以来，我国颁布了近30部与“三农”密切相关的法律，形成了以《中华人民共和国宪法》为统帅，以《中华人民共和国农业法》为基础，以《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国种子法》《中华人民共和国动物防疫法》《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农民专业合作社法》《中华人民共和国农业机械化促进法》等专门法律和其他相关法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多层次的法律规范构成的中国特色“三农”法律体系，为农业农村发展提供了法治保障。乡村振兴战略是一项系统性工程，内容涉及农村经济、社会、生态、文化、组织、党建等多个方面，制定出台关于乡村振兴全局性、系统性的法律法规是形势所迫、大势所趋，也是适应全面依法治国新任务新要求，充分总结提升“三农”领域法治实践经验，完善和发展中国特色“三农”法律体系的必然要求。

第三，《中华人民共和国乡村振兴促进法》是推动实现“两个百年”奋斗目标的重要法治支撑。习近平总书记强调，从中华民族伟大复兴战略全局看，民族要复兴，乡村必振兴。必须看到，全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨、最繁重的任务依然在农村，最广泛、最深厚的基础依然在农村。当前我国正处于向第二个百年奋斗目标迈进的历史关口，巩固和拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化，是需要全党高度重视的一个关系大局的重大问题。要看到，全面实施乡村振兴战略的深度、广度、难度都不亚于脱贫攻坚，必须加强顶层设计，以更有力的举措、汇聚更强大的力量来推进。《中华人民共和国乡村振兴促进法》的出台，将充分发挥立法的引领和推动作用，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦提供有力法治支撑。

《中华人民共和国乡村振兴促进法》法律调整范围及释义

法律调整范围是指法律调整和规范的社会关系，也称为法律适用范围、法律效力范围。《中华人民共和国乡村振兴促进法》从时间效力、空间效力、行为效力等方面规定了推动实施乡村振兴战略的适用时间、适用地域、适用对象。

第一，关于《中华人民共和国乡村振兴促进法》适用的时间范围。法律第七十四条规定自2021年6月1日起施行，可见这是一部贯穿我国乡村振兴始终的基本法律，也将是一部伴随着我国全面建设社会主义现代化国家和实现中华民族伟大复兴中国梦的重要法律。随着乡村振兴战略的全面开展，法律执行过程中还会遇到新的情况、新的问题和新的挑战，届时全国人大将通过法律修正或修订的方式对《中华人民共和国乡村振兴促进法》相关内容进行补充、修改和完善，为我国实现乡村全面振兴和农业农村现代化提供最为坚强有力的法治保障。

第二，关于《中华人民共和国乡村振兴促进法》适用的地域范围。法律第二条第二款明确规定：“本法所称‘乡村’，是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体，包括乡镇和村庄等。”这一款法律规定对“乡村”的概念进行了明确界定，这在我国法律法规中尚属首次。法律中的“乡村”主要从地域和主体功能的角度进行定义：一是“城市建成区以外”，这是从地域范围来进行区分的，法律中对乡村的地域范围界定比较宽泛，不仅包括法律中所例举的“乡镇”和“村庄”，一些小城镇、特色小镇、农场、林场、牧场、渔场等，只要地域上归属“城市建成区以外”，也属于法律调整的地域范围；二是指“具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体”，这是从乡村的主体功能来区分的，不是所有城市建成区以外的地区都称为乡村，必须是具有人类活动的具有相应功能的地域综合体，例如荒漠荒原、原始森林、无人区等，虽然属于“城市建成区以外”，没有人类活动的痕迹，仍不属于《中华人民共和国乡村振兴促进法》的调整范围。

第三，关于《中华人民共和国乡村振兴促进法》的立法适用对象。法律第二条第一款指出：“全面实施乡村振兴战略，开展促进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，推进城乡融合发展等活动，适用本法。”从这一款法律规定可知，《中华人民共和国乡村振兴促进法》的立法适用对象是指开展乡村振兴各类活动的所有主体，这里面包括党政部门、市场主体、社会机构、自治组织以及自然人等，只要是参与实施乡村振兴战略的有关工作，开展促进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，推进城乡融合发展等各类活动的机构或个人，都受到《中华人民共和国乡村振兴促进法》的调整，都享有法律规定的各项权利，承担法律规定的必须履行的各项义务。 

《中华人民共和国乡村振兴促进法》主要内容与特点

《中华人民共和国乡村振兴促进法》共十章七十四条。第一章为总则，介绍了法律出台的背景缘由、调整范围、设立目标、坚持原则、重大任务、工作机制、主体责任等，其中将巩固完善农村基本经营制度、建立健全城乡融合发展体制机制、坚持以社会主义核心价值观为引领繁荣发展农村文化、保障国家粮食安全等内容放在总则中进行强调，充分体现出法律实施过程中必须坚持和落实的基本遵循和核心任务；第二章到第六章紧扣产业、人才、文化、生      态、组织五大振兴，分别设置产业发展、人才支撑、文化繁荣、生态保护、组织建设等章节，体现出为乡村振兴各个方面提供全面法治保障的法律思想；第七章为城乡融 合，这一章在《中华人民共和国乡村振兴促进法》中具有重要价值，法律将我国的乡村振兴放在整个城乡关系形成和发展的历史脉络中进行立法规范，把协同推进乡村振兴战略与新型城镇化战略的实施同时纳入法律保障范围，充分体现出统筹、协调、开放、共享的发展理念；第八章为扶持措施，主要从强化政府支持，推动市场和社会力量共同支持乡村振兴等方面明确了扶持思路、方式与路径，特别是针对推进乡村振兴过程中所需的核心要素资源，例如土地、资金等问题，从法律角度明确了支持方式；第九章为监督检查，明确了法律执行过程中的考核评价、指标统计、报告制度、监督检查以及责任追究等内容，为法律有效实施提供执行保障；第十章为附则，明确了法律执行的起始时间。

习近平总书记强调，中国要强，农业必须强；中国要   美，农村必须美；中国要富，农民必须富。《中华人民共和国乡村振兴促进法》立足我国经济社会发展实际与城乡关系历史转变规律，站位高远、内容全面，从农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展的角度全方位提供法律保障，充分体现出乡村振兴在实现农业农村现代化、全面建设社会主义现代化国家新征程中的重要地位与核心作用。

第一，法律充分体现了坚持农民主体地位的思想。农民是乡村振兴的参与者、受益者、评价者，乡村振兴不能脱离农民，只有让农民成为乡村振兴的主人，才能充分激发出乡村振兴的内在动力与发展活力。对于农民而言，富裕只是结果，实现富裕的道路和能力才是确保农民得到全面发展的重要法宝。《中华人民共和国乡村振兴促进法》将保障农民物质利益和维护农民民主权益作为一条主线，明确将“坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益，调动农民的积极性、主动性、创造性，维护农民根本利益”作为一条基本原则，在涉及农村集体产权制度改革、建立健全农民收入稳定增长机制、保障农民分享集体经营收益、让农民共享产业链增值收益、深化供销合作社综合改革、推进法治乡村建设、规划乡村发展布局、推进城乡基本公共服务均等化、完善城乡统筹社会保障制度、健全城乡均等的公共就业创业服务制度、促进城乡产业协同发展、增强脱贫地区内生发展能力、完善土地使用权出让收入使用范围等多项法律规定中，都强调了实施与受益主体是农民和保护农民合法权益不受侵犯的思想。此外，法律第三章对乡村振兴人才支撑作出了全面系统的规定，在加强农村教育、医疗、卫生等公共服务和培养高素质农民、农村实用人才、创新创业带头人等方面为提升农民素质和能力提供了法律支撑。

第二，法律坚持乡村全面振兴与城乡统筹协调相结合。城乡关系在人类文明发展史上一直扮演着重要角色。历史经验表明，工业化、城镇化进展到一定阶段，城乡间发展的不平衡、农村发展的不充分将导致年轻劳动力大量流失、农村环境恶化和乡村的不断衰落。如果适时创造制度供给实现乡村振兴，将有利于激发经济活力，有效解决发展中存在的上述问题，日本、韩国以及欧洲的法国、德国等均是如此。如果置之不理，则很容易导致严重的社会问题，成为落入“中等收入陷阱”的重要推手。我国当前正处于工农城乡关系加快转变、传统农业向现代农业快速转型的关键时期，乡村振兴战略的实施正是破解工农城乡关系困局、加快实现农业农村现代化、推动跨越“中等收入陷阱”的重要制度安排，在这一过程中法律绝不能缺位。《中华人民共和国乡村振兴促进法》最大的亮点就在于跳出了就乡村振兴论乡村振兴的视野局限，将乡村振兴问题放在我国工农城乡关系历史性转变的轨道上，放在城镇和乡村协调互动的区位布局中，科学指导和规范乡村振兴和新型城镇化的关系。法律利用第七章全章就乡村振兴中的城乡关系问题进行了科学表述和规范，用“城乡融合”作为现阶段乃至今后城镇化进程中实施乡村振兴战略的指导思路，就加快县域城乡融合发展、优化乡村发展布局、统筹城乡公共基础设施、推进城乡基本公共服务均等化、完善城乡统筹社会保障制度、健全城乡均等公共就业创业服务、促进城乡产业协同发展等方面确立了法律规范，为科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间和建立健全城乡融合发展体制机制提供了法治保障。

第三，法律重点从政府职责和行为规制方面提供指导和规范。乡村振兴涉及内容广泛、主体多元、路径各异，政府、市场、社会在促进乡村振兴的过程中应该明确边界划分、功能定位、职责职能，在各自领域发挥作用，确保形成推动乡村振兴的有效合力。乡村振兴的基础是产业振兴，如何正确处理好政府和市场的关系至关重要，特别是政府这只“看得见的手”要合理合法使用，确保在乡村振兴过程中既不缺位、也不越位、又不失位，与市场这只“看不见的手”相得益彰，这就需要对政府职能和行为从法律上进行明确和规制。除此之外，人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴也需要政府主体发挥重要作用。《中华人民共和国乡村振兴促进法》中，“国家”一词出现了52次，“政府”一词出现了77次，“人民政府”一词出现了72次，“部门”一词出现了13次，可见法律重心还是放在明确政府在实施乡村振兴过程中的职责职能和规范政府部门的行为，法律名称中的“促进”二字也是针对政府来说的，要求做到法定职责必须为，法无授权不可为。例如，法律针对一些地方强行推进乡村撤并和强制农民上楼的现象，第五十一条明确规定严格规范村庄撤并；针对个别地方对农民进城落户后必须交回承包地或退出宅基地的现象，第五十五条明确规定不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等作为农民进城落户的条件等。

第四，法律着重从资金和土地要素保障方面提出了扶持措施。《中华人民共和国乡村振兴促进法》第八章专门就扶持措施进行了系统全面的规定，重点从资金和土地要素两个方面对实施乡村振兴战略的扶持措施进行了明确。首先，资金投入是确保乡村振兴战略有效施行的重要保障。农业农村部曾测算，要落实国家乡村振兴战略规划五年的重点任务，大约需要7万亿以上的投资。巨大的投入从何而来？法律第五十八条、第六十一条、第六十二条、第六十三条、第六十四条、第六十五条、第六十六条分别从保障财政投入、发行政府债券、设立专项基金、引导社会资本、利用资本市场、建立健全金融保险担保服务体系、调整土地使用权出让收入使用范围等多个方面对保障乡村振兴的资金来源进行了明确规定。值得特别指出的是，已有政策中关于“调整完善土地使用权出让收入使用范围，提高农业农村投入比例”等要求在《中华人民共和国乡村振兴促进法》中加以确认，法律还对土地出让收入重点使用领域做出详细规定，用法律规范来强制调整相关政府部门的分配行为，这对于确保乡村振兴资金持续有效投入具有重要意义。据测算，法律要求得到落实后，仅土地出让收入一项每年就有接近6000亿元用于乡村振兴。同时，土地要素保障是实施乡村振兴战略的必要条件。土地问题是目前推进乡村振兴战略过程中，基层面临的最主要的瓶颈之一。法律第六十七条对保障乡村产业用地、公共服务设施用地和农民住宅用地等合理用地需求进行了明确，对农村集体经营性建设用地入市进行了规范，以法律形式确定了“建设用地指标应当向乡村发展倾斜，县域内新增耕地指标应当优先用于折抵乡村产业发展所需建设用地指标，探索灵活多样的供地新方式”，这些关于建设用地指标的倾斜与落实的法律规范将对推动各地乡村振兴顺利开展起到重要作用。

《中华人民共和国乡村振兴促进法》的法律责任与执行要义

法律责任是法律必备的重要内容和有效执行的重要保障，包括责任主体和责任承担两方面内容。责任主体方  面，《中华人民共和国乡村振兴促进法》总则中明确了国务院农业农村主管部门负责全国乡村振兴促进工作的统筹协调、宏观指导和监督检查，国务院其他有关部门在各自职责范围内负责有关的乡村振兴促进工作，从国家层面对乡村振兴促进工作的责任主体予以明确。从地方责任主体看，法律规定由县级以上地方人民政府农业农村主管部门负责本行政区域内乡村振兴促进工作的统筹协调、指导和监督检查，其他有关部门在各自职责范围内负责有关的乡村振兴促进工作。可见，从中央到地方，都是由农业农村主管部门作为统筹协调、指导和监督检查单位，其他相关部门在各自职责范围内开展工作，从而建立起中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的乡村振兴工作机制。责任承担方面，法律第七十三条明确了在乡村振兴促进工作中各级人民政府及有关部门和责任人不履行或者不正确履行职责的责任承担方式，同时也规定了与其他相关法律规范相衔接的法律责任及承担方式。需要强调的是，该法是关于实施乡村振兴战略的促进法，目标是为明确政府及其相关部门在促进乡村振兴战略实施过程中的支持对象、支持范围、支持手段、支持措施等法律制度规范，在责任制度的设定上既不同于民法中的民事责任，也不同于行政法中的行政责任，而是通过设立目标责任制和考核评价制度来确定责任及其承担方式。当然，《中华人民共和国乡村振兴促进法》相关内容在与其他法律相衔接时，在法律责任上也是做出衔接性表述，以其他法律法规中对责任的认定和处分为标准。例如，涉及危害农产品质量安全的行为，需要援用《中华人民共和国农产品质量安全法》中的法律责任；涉及污染环境或破坏生态的行为，需要援用《中华人民共和国环境保护法》中的相关法律责任等。

依法治国，重在执行。《中华人民共和国乡村振兴促进法》要求各级人民政府将乡村振兴促进工作纳入国民经济和社会发展规划，并建立乡村振兴考核评价制度、工作年度报告制度和监督检查制度，这为法律执行提供了重要制度保障。在执行过程中，要克服急躁情绪，坚持统筹推进、执法为民、科学施策、因地制宜。

第一，要坚持统筹推进，层层落实。《中华人民共和国乡村振兴促进法》实施涉及部门较多，要加快构建完善的乡村振兴领导体制和工作体系，细化各部门工作职责，健全五级书记抓乡村振兴的体制机制。要建立健全党委农办、农业农村部门、乡村振兴部门协同高效的运行机制，加强与有关部门的协作配合，实现一盘棋部署、一体化推进，形成有效推动乡村振兴的强大合力。要推动地方加快出台落实《中华人民共和国乡村振兴促进法》的地方条例，健全完善以《中华人民共和国乡村振兴促进法》为统领，相关法律、法规、规划和政策文件为支撑的乡村振兴法律制度体系。要层层压实责任，确保法律得到有效贯彻执行，为全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化提供坚强有力保障。

第二，要坚持执法为民，强化宣传。实现农民全面发展是乡村振兴的核心目标之一。在推动落实《中华人民共和国乡村振兴促进法》的过程中，首先要加强法律宣传，让广大农民群众了解《中华人民共和国乡村振兴促进法》的精神实质和核心要义，让农民成为法律的坚定拥护者和自觉监督者，让农民充分参与到乡村振兴的伟大事业中 来，避免出现政府部门干得热火朝天，企业争相到乡村“跑马圈地”，农民却一无所知，特别是要坚决制止和杜绝以乡村振兴为名侵害农民利益的事情发生。此外，《中华人民共和国乡村振兴促进法》的考核评价制度要将农民满意度纳入考核体系，让农民作为乡村振兴促进工作的重要评判者和历史见证者，真正体现立法为民、执法为公，开启以农民为主体、全民参与乡村振兴的新时代。

第三，要坚持科学施策，尊重规律。从世界发达国家实现现代化的规律看，如何处理好工农和城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。乡村振兴是我国城乡发展史上必然经历的过程，当前我国正处于工农城乡关系加快转变、农业农村加速转型的历史关口，外部环境错综复杂，作为一个有着14亿人口的大国，开展乡村振兴没有现成的经验可以借鉴，所以在通过立法促进乡村振兴的大背景下，在全党全国全社会形成统一意识和强大合力的形势下，尤其需要尊重历史和客观规律，按照规律办事，不然就会造成经济社会的巨大浪费和反复，严重情况下还将形成现代化发展的阻力。所以，在《中华人民共和国乡村振兴促进法》执行过程中，必须注重基层实践，加强理论探索，深入研究乡村产业发展规律、乡村社会发展规律、乡村文化发展规律、乡村生态发展规律、城乡融合发展规律等涉及乡村振兴的各项规律，形成系统完整、逻辑严密的乡村振兴科学理论体系，并在实践中不断丰富和完善。

第四，要坚持因地制宜，久久为功。《中华人民共和国乡村振兴促进法》作为我国开展乡村振兴战略的顶层设计，主要是针对政府行为实行指导和提供规制，对于如何开展乡村振兴实践方面的具体内容仅做出了一些原则上的规定。我国地域广阔，经济社会发展阶段和条件各异，农业生产条件和乡村发展水平差异迥然，在推动法律落实落地和指导乡村振兴具体实践时，各地要根据乡村的基础条件因地制宜开展乡村振兴实践活动，探索出具有当地特色的振兴举措，不能盲目模仿，千篇一律。此外，乡村振兴是一项长期而艰巨的历史任务，不能盲目追求短期效应，欲速则不达。法律执行落实必须和农业农村发展相关的中长期规划相结合，循序渐进，一件事情接着一件事情办、一个项目接着一个项目干，久久为功，积小胜为大成。

该文精选自《人民三农乡村振兴观察报告》第一期（2021年7月15日）

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