摘要：全面推进种业振兴已成为国家的一项重要战略。2021年审议通过的《种业振兴行动方案》明确提出了种质资源保护利用、种业创新攻关、种业企业扶优、种业基地提升、种业市场净化等“五大行动”，成为未来全面推进种业振兴的重要抓手。本文试析我国种业产业链各环节存在的深层次问题，提出了未来推进“五大行动”的对策建议。

习近平总书记在2020年中央农村工作会议讲话中指出：“农业现代化，种子是基础。”“要拿出攻破‘卡脖子’技术的干劲，明确方向和目标，加快实施农业生物育种重大科技项目，早日实现重要农产品的种源自主可控。”2021年7月，习近平总书记主持召开的中央全面深化改革委员会第二十次会议审议通过了《种业振兴行动方案》，明确提出了推进种业振兴的“五大行动”，即种质资源保护利用行动、种业创新攻关行动、种业企业扶优行动、种业基地提升行动、种业市场净化行动。并提出“一年开好头，三年打基础、五年见成效，十年取突破，逐步实现种业科技的自立自强，种源自主可控”的规划。这是继1962年《中共中央、国务院关于加强种子工作的决定》印发后我国对种业发展作出的又一次全面部署。

2021年8月，全国推进种业振兴电视电话会议全面部署推进种业振兴工作，标志着2021年成为我国全面推进种业振兴的开局之年，2022年中央一号文件也进一步强调了“全面实施种业振兴行动方案”。当前我国正处于种业振兴的关键阶段，贯彻《种业振兴行动方案》的要求，科学地推进种业振兴“五大行动”，实现“一年开好头”的分目标，是推进我国种业振兴的关键一步，也是保障我国粮食安全与战略安全的重点。那么，为更扎实地推进种业振兴，应当如何科学地把握与推进种业振兴“五大行动”？本文将科学分析影响“五大行动”的因素，最后提出对策建议。

我国种业存在的主要问题

新中国成立以来，我国种业走过了从无到有、从小到大的历程，取得了辉煌的成就。在看到我国种业改革创造了巨大成就的同时，不能忽视我国目前只是一个种业大国，而并不是种业强国的现状。目前，我国种业发展还存在着一系列问题，影响着“五大行动”的推进，主要可以归纳为五个方面。

第一，种质资源利用程度不足。种质资源存量大并不代表利用充分，种业创新更需要对现有种质资源的充分挖掘、利用，而在这方面我国目前还相对落后。虽然我国在重要种质资源的规模上均居前列，但管理和共享利用的水平和相应政策体系与发达国家仍存在较大差距，种质资源丰富和育种资源匮乏并存的现象短期内难以得到改变。我国拥有全球第二大种质资源库，但得到深度研究利用的种质资源不足3%，绝大多数的种质资源尚未得到充分的管理与利用。在自身种质资源利用不足的同时，我国还存在一定程度的对外来种质资源的依赖。尤其是在畜禽业方面，我国高质量核心种群的性能水平与世界先进水平存在10年以上差距，近年来每年进口曾祖代牛超过15万头。联合国粮农组织的研究也表明，中国虽然是世界8个地理多样性中心之一，但中国人的食物供给能量对世界种质资源的依赖程度却高达46%-55%。我国种质资源利用不足的原因在于种质资源共享程度较低。农作物育种，尤其是杂交育种，需要建立在规模化的种质资源基础上。从种质资源分布来看，我国目前尚没有形成统一的种质资源共享平台，绝大部分种质资源分散于各个科研机构、科研人员以及农民的手中，种质资源数量庞大且分散的特点提高了利用难度和成本。由于难以形成有效信息共享，因此大部分科研机构或企业往往受限于种质资源的不足，很难开展规模化育种研究，种质资源的引进和共享大部分依靠合作开发和直接引进，大大降低了共享利用的程度。

第二，科研要素配置不合理。总起来看，我国距离种业创新强国还存在着较大差距。虽然我国新品种研发的速度不断加快，数量不断增加，但质量问题却始终存在，品种同质性强、品质较低、抗逆性较差。同时我国在生物育种技术上还相对落后，目前国际种业大国已经充分采用现代信息技术和数字化技术开展智能育种，而我国总体还处于常规杂交选育为主的传统育种向分子育种的过渡阶段，在现代生物育种领域与世界先进水平还存在着明显的差距。

究其原因，主要在于我国种业科研要素配置的不合理。新世纪以来，种业企业植物新品种权申请量已经超过了科研机构，2020年种业企业更是在品种权申请的通过率以及专利授权数量上超过了科研机构（见表1）。2021审定的水稻、玉米品种中，超七成品种的第一选育单位是企业，我国企业的育种创新主体地位正在持续巩固。

资料来源：根据《2021年中国农作物种业发展报告》数据整理而成。

随着种业企业逐渐成为种业科研的主体，目前存在的种业科研要素配置不合理的问题逐渐显现，严重影响了我国种业创新的进程。一是政策资金投入的错位。政策支持会显著提高企业的创新效率，但由于大部分种子企业科研力量不足，很难申请到国家种业科研项目，导致大量科研资金，甚至国家支持商业化育种的资金也多投入到科研院所和高校，形成投入对象的错位，不利于种业企业创新效率的提高，也造成了资源的浪费。国家对于公益性育种研究领域和商业化育种也没有严格划分，科研院所和高校更倾向于利用国家项目资金开展商业化育种研究，导致国家种业科研投入较少用于开展育种理论、方法、技术和材料创新等公益性研究，形成了投入领域的错位。二是种业创新所需的人才配置不尽合理。高素质人才是种业研发的关键要素。尽管目前越来越多的人才逐步向种业企业流动，但整体来看由于在工资待遇、科研经费、工作环境等方面的优势，高校、科研院所等研究机构依旧是高素质人才的首选。资金、人才等科技要素流通的不畅，极大制约了我国育种研发的活力，成为阻碍我国种业创新能力提高的关键因素。

第三，种业市场竞争力不强。随着经济全球化的不断深入，我国种业面临的国际竞争压力也逐渐增大。我国种业振兴具备着广阔的国内市场，2020年底，我国农作物种业市场价值已达到1199.89亿元，同比增长1.03%，不断增长的种业市场规模下蕴含着巨大的利润空间，然而我国种业市场的利润却正被国外种业巨头大量攫取，拜耳、先正达等跨国种业巨头凭借其充足的资本、先进的技术、精细化的管理以及高度整合的产业链等优势，大量占领了我国农作物种子市场，逐渐形成了我国大量农作物对外国种子的依赖，加剧了种源“卡脖子”问题。在不到十年的时间里，国外种业巨头已控制了我国高端蔬菜种子50%以上的市场份额，例如蔬菜之乡山东寿光种植的蔬菜大部分使用进口种子，其中彩椒更是100%依靠外国种企的种苗，国产品种被完全被挤出市场。虽然种源“卡脖子”问题主要集中于蔬菜、畜禽领域，并没有对我国的粮食安全产生实质威胁，但却改变了种子产业链的利益分配格局，进一步挤压了我国种业企业的生存空间。从国际市场竞争情况来看，我国种业在国际市场上也并不占优势，2019年国际种子贸易数据显示，作为占世界人口五分之一的大国，我国种子出口却仅仅占到世界总出口额的1.5%，不到荷兰的十分之一。我国种业的贸易逆差近年来呈逐渐扩大趋势，2011-2019年9年间，我国种子进口额增长了67.51%，而出口额仅仅增长了10.77%（见图1），国际竞争力不强成为制约我国种业振兴的重要因素。

图1  2011-2019我国种业对外贸易情况（单位：百万美元，以当年价格计）资料来源：国际种子联盟（ISF）

这一现象形成的原因主要在于我国种业企业整体实力偏弱。种业企业不仅是种业经营主体和种业创新主体，更是种业振兴的最主要载体。面对外资入侵，我国目前缺乏能与世界种业巨头抗衡的大型种业企业。我国种业企业的整体规模较小，资源较为分散。从国际看，陶氏并购杜邦先锋，拜耳收购孟山都，少数巨头垄断了全球种业大部分市场，集中化、头部化成为种业企业发展的必然趋势。2020年底我国种业年产值约1200亿元，但种业企业却有7372家，其中绝大多数为仅包装销售本企业种子的企业。有代制（繁）种子销售业务的企业994家，“育繁推”一体化经营的企业仅113家，固定资产总额超过1亿元的企业仅60家，上市挂牌企业仅69家。整体来看我国种业企业严重缺乏，整体实力较弱。结合表3数据也可以看出目前我国种业企业虽然数量众多，但平均规模较小，利润较为低下。头部企业数量较少，企业创新能力不强，种业市场集中度差，暂时还没有集生物科技、智能化、数字化、信息化于一体的大型种业企业，无法与世界种业巨头匹敌。2019年我国种业市场利润前5名企业的利润之和占种业行业总利润的比例仅有10.59%，CR10仅为18%，而全球种业市场CR10已经高达60%，2021年仅拜耳一家企业已占据全球市场份额的1/4。种业市场集中度差成为我国种业企业实力偏弱的重要体现。

资料来源：根据《2021年中国农作物种业发展报告》数据整理而成

此外，我国支持种业企业发展的政策体系也有待完善。种业作为国家的基础性产业，与农业一样也同属于弱质性产业，种业企业同样面临种子推广过程中的自然风险与市场风险，且种业振兴目前已经上升到了国家战略的高度，这就决定了种业发展同样需要国家政策的强力支撑。近年来各地已经针对性地出台了建立种业发展基金、对种子企业的增值税税收优惠、种子生产保险试点等相关配套措施，支持种业企业发展的措施也不断丰富，但我国目前种业基础薄弱，政策往往难以完全落地，政策执行程度和整体支持水平相比于发达国家依然偏低。

第四，种业基地建设企业参与不足。种业基地是种子的生产加工车间，决定着市场供种的数量与质量，种业基地质量提升是种业创新能力增强的必要条件。上文已经提到，目前我国种业基地 “国家队”已能够满足70%以上的用种需求，但单纯依靠 “国家队”显然难以全方位满足我国作物用种需求，需要种业企业的充分参与。种业企业是种子的市场推广主体，种业企业建立的种业基地相较于国家建立的种业基地，在促进优质种源大范围扩散、商业性转化上具备着更加灵活的优势，商业化育种推广离不开种业企业的全过程参与。同时，种业企业作为追求利润的市场主体，其科研育种的方向往往更加应用化、市场化，与种业基地“国家队”可以形成优势互补，全方位满足我国种业科研需求和市场需求。大部分种业企业没有建立自己的研发基地，主要原因是基地的建立需要大量投入，而大部分企业的科研投入来源于自有资金，财政项目投入资金占比较小，政府支持力度不够（见表3）。因而种业企业育种研发主要集中在自己的实验基地内部，整体科研育种规模较小，在种业基地建设上先天不足。企业自身规模、利润的限制以及政府投入不足共同导致了我国种业企业科研投入的缺乏，造成了企业在种业基地建设中的缺位。

资料来源：根据《2021年中国农作物种业发展报告》数据整理而成

第五，种业侵权现象严重。知识产权是种业的核心竞争力，保护种业知识产权，打击种业侵权行为，是激发我国种业创新动力，保持我国种业市场竞争力的基础。当前我国种业市场秩序依然处于较为混乱无序的状态。由于体制机制不够健全，种业知识产权保护力度不够，种子侵权取证难、执法难，违法成本低等问题还比较突出，种业侵权问题时有发生。对于种业研发单位而言，培育一个新品种周期长、成本高，与之相对的是不法分子的违法成本却很低，只需通过套牌或者更换包装，就能轻而易举地盗走花费大量成本培育出的新品种。种业侵权行为不仅会影响权利人的利益，也会危害农民的利益。仿种子、假冒种子质量缺乏保障，不仅造成农户的直接经济损失，而且还会引发耽误农时等更大的机会成本，这一现象同样成为我国粮食安全的一大潜在威胁。

推进“五大行动”的对策建议

《种业振兴行动方案》明确提出了种业振兴的指导思想、基本原则、重点任务和保障措施等安排，并提出了种质资源保护利用、创新攻关、企业扶优、基地提升、市场净化“五大行动”，为打好种业翻身仗、推动我国由种业大国向种业强国迈进提供了路线图、任务书。未来以“五大行动”推进种业振兴更需要找准目标，结合前述存在的种种问题精准施策。

对策一：促进种质资源共享利用

做好种质资源保护利用是种业振兴“一年开好头、三年打基础”的首要任务。在“保护”层面，种质资源保护利用行动已经取得突破性进展。第三次全国农作物和畜禽种质资源普查和国家级种质资源库建设稳步推进，大量种质资源得到了发掘和保存。而在“利用”层面，目前种业研究机构和种业企业却是以“单打独斗”为主，各主体在育种科研方面大都各自为战，政府牵头的联合育种项目难以形成规模，示范带动作用较小，亟需提高种质资源的共享利用水平。

为此，一是坚持独立自主，立足现有种质资源，针对目前存在的短板进行联合创新攻关，强化外部引导，由政府牵头组织规模化育种主体根据现实需要对种质资源进行联合开发，提高种质资源创新水平共享利用水平。二是构建促进种质资源共享利用的政策体系，强化种业信息服务。推动建立全国统一的种业大数据平台，以及种质资源信息评价和共享平台。种业大数据平台、种质资源信息共享平台的建立和完善不仅可以为种业科研主体提供一个交流和共享的渠道，促进种质资源信息共享，增加联合育种的合作空间，同时也可以对现有的种质资源进行更好地利用，更充分地发掘和实现种质资源的价值。同时应注意确保数据收集的规范性、准确性和全面性，从源头保障数据质量，推动种业大数据平台业务系统与国家政务服务平台实现有效对接，简化有关手续办理流程。

对策二：优化科研要素配置

完善育种科研体系，推进种业创新攻关，增强种业研发能力，培育先进品种，实现种业科技自立自强是打破种源“卡脖子”现象的关键。目前我国在种业科研领域的要素配置错位问题已成为影响种业企业技术创新效率乃至种业创新进程的重要制约因素。

一是改革种业科研的投入机制，当前种业企业已取代科研机构成为种业创新的主体，但是国家种业科研投入的重心却并未转移到种业企业上去。应当改变当前育种科研项目主要依托科研单位的状态，国家的种业科研投入对于种业基础性研究和商业化育种研究要有所区分。种业研究机构作为种业基础性研究的主体，应当侧重于基础性研究投入，为公共研究机构的种业基础研究项目提供充足的资金支持，增强我国育种产业的基础科研能力。而对于商业化育种研究，要将种业企业作为主体，以财政投入为主导，积极引入社会资本开展联合研发，建立多元化的商业育种项目投入机制。针对具有优质项目，但受制于规模较小、投入不足、抗风险能力偏低的种子企业，适当提高国家财政对项目的支持力度，以激励种业企业更加积极地投入种业创新，提升我国种业创新的能力和水平。二是逐步加强引导，可采取引导科研机构与企业共建种业研究基地、技术研发中心、重点实验室等的方式，以优质项目作为载体，以社会资本为主导，以市场化方式吸引高素质人才向种业企业流动。同时种业企业也应当树立重视人才的观念，可通过股权激励、种业科研基地建设等手段吸引高素质人才加入，努力打造高质量的科研团队，提升自身种业科研硬实力。

对策三：聚焦种业企业竞争力提升

面对外资的入侵，只有切实增强种业企业竞争力，才能打好种业“保卫战”，解决好种业“卡脖子”问题，实现种业振兴。

一方面，推进种业企业扶优，增强种业企业对外竞争力的过程离不开政府部门的参与和支持，同时种业企业扶优也可以反过来推动政府治理目标的实现。种业企业和政府能够以拥有共同价值为前提，对彼此的资源产生路径依赖，双方通过交换各自特有的资源，从而达到互惠状态，最终提升企业绩效和政治绩效。目前我国已经在种业企业扶优上迈出了重要步伐，未来应当更加注重多方主体同时发力，如农业政策性银行可建立针对种业企业科研的专项基金支持种业振兴，针对优质企业给予在贷款利率、贷款期限等方面的优惠政策；科研机构可提高对种业企业的开放程度，增强与种业企业在育种平台、种质资源、育种技术等方面的共享，对企业在科研创新方面的技术瓶颈进行重点攻关。对于企业而言，更重要的是政策需要落到实处，并要有配套的措施、明确的主体加以执行，从而最大限度地保证政策实施效果，使政策优惠真正惠及种业企业。另一方面，种业企业竞争力的提升需要种业企业的集中化、头部化。近年来我国种业企业投资并购行为的频率和规模整体而言呈增加趋势，其中投资行为的频率和规模近几年来有所下降，而并购行为的频率和规模整体而言处于快速增加的过程中（见表4），但每年十几亿元的规模相较于我国1200亿元的种业市场依然相对较小。需要进一步加快种业企业兼并重组的进程，通过强强联合提升我国种业的整体竞争力。应当鼓励大型种子企业对小规模种子企业的联合经营与收购并购，鼓励民间资本对大型种子企业的投资，鼓励效益不佳、规模不足的种业企业兼并重组，有序退出市场，鼓励国内种业巨头增加科研投入力度、主动承接国家科研项目，进一步扩大规模、延长产业链，提升整体效益。此外，应鼓励头部种子企业主动“走出去”，通过海外投资并购、项目合作等方式开发海外市场，学习国外先进经验，实现自身发展壮大，真正推动我国种业竞争力的提升。

资料来源：根据《2021年中国农作物种业发展报告》数据整理而成

对策四：推动种业企业参与种业基地建设。

种业基地提升行动并不是政府或者种业企业任何一方能够独自胜任的任务。2011年版的《种子法》就已经提出“国家鼓励种子企业充分利用公益性研究成果，培育具有自主知识产权的优良品种”，鼓励企业自主建设种子基地，满足用种需求。长期以来我国的种业基地建设上都存在着种业企业缺位的问题。

未来可从以下几个方面促进种业企业参与。一是设立专项基金，推进种业企业制种基地建设。例如设立有一定规模门槛的、针对规模化种业企业自建基地的补贴，用于支持规模化种业基地建设，或可开展对种业企业科研基地的评优活动，针对评选出的优质种业科研基地给予奖励。二是探索将乡村产业振兴与种业基地建设相结合的道路，通过政府搭桥，企业与村集体经济组织合作联建种业基地的方式，在保证种业企业科研育种的同时推动乡村产业振兴，实现互利共赢。三是加大对企业已建立的种业基地的常态化政策扶持。鼓励、支持企业更好地利用自有种子基地，实现规模化育种、高质量科研。

对策五：完善种业产权保护制度体系

我国种业市场侵权严重的问题很大程度上来源于标准和制度的缺失。应当强化种业知识产权保护的法治建设，提高执法水平。《种子法》自2000年颁布以来，分别于2004年、2013年、2015年与2021年进行了四次修改，最新一次修改的种子法已于2022年3月1日开始施行，其中关键的修改在于首次建立了实质性派生品种制度，全方位扩大植物新品种权保护范围，对推进种业振兴具有重大意义。

未来应进一步针对种业侵权案件追溯难、取证难、查处难、震慑弱等问题，推进行政执法和刑事司法有效衔接。建立健全信息共享、案情通报、案件移送机制，联合开展重大案件督查督办。联合公布一批有资质的种子检测机构名单，建立健全损失认定和涉案物品保管、处置机制，降低维权难度和成本。此外，应当科学地制定和更新农作物新品种的审定标准。农作物品种审定是种业管理工作的重要组成部分，是品种布局和推广的重要依据。2016年修订的《主要农作物品种审定办法》在试验渠道、试验年限方面对品种审定和品种试点的流程上进行了优化，很大程度上解决了品种审定难以及品种试验的“跑点”问题。完善、更新品种审定制度更重要的意义在于有利于从根源上解决当前大量存在的农作物品种同质化问题。2021年以来，农业农村部已发布实施了新修订的国家级水稻、玉米品种审定标准，提高了DNA指纹差异位点数、产量指标和抗性指标，有望取得明显效果。未来应当继续研究推进大豆、小麦、棉花等品种的审定标准修订。同时进一步提高国家级水稻、玉米审定标准，严管品种试验，开展登记品种清理，切实解决农作物品种同质化严重的问题，推进种业市场净化。

文章来源：《人民三农乡村振兴观察报告》八月下政策解读栏目

作者：中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师 孔祥智；中国人民大学农业与农村发展学院研究生 何欣玮